怎样解决环境问题 简述环境问题

兰州“推山建城”的进退

兰州开辟荒山“推山建城”，是西北河谷地区城市化的新标本。然而，西部脆弱的生态和脆弱的金融资源能否承受如此大规模的“龚宇一山”工程正面临考验

近日，《瞭望》新闻周刊记者通过调查了解到，曾于今年春天因环境问题被勒令停工的兰州“推山建城”工程，在采取环保整改措施后已经复工。兰州要把黄河北岸连片的荒山建成美丽的新城并不容易，但充分利用城市周边的低山、缓坡、沟壑等未利用的土地，对于兰州这样空间狭小的中西部河谷型城市来说，确实是一条现实的替代路径。

在采访中，相关专家为本报记者分析，与东部沿海平原地区的“平坦”发展道路不同，中西部地区的许多城市都面临着与兰州一样的“缺地”问题。荒山等“推山建城”的开发建设，不仅可以大大减少城市建设过程中对耕地的占用，还可以让兰州这样的城市跳出原来单一的河谷地带，让城市的发展更加“立体”，充满梯度。

然而，记者发现，面对西部地区脆弱的生态、不发达的经济发展水平、相对薄弱的政府财力、数百座需要夷平的山丘、数亿元的土石方工程和数百亿元的投资，“龚宇移山”这一庞大工程也引发了舆论对生态、环保和资金安全的质疑。特别是80、90年代兰州两个“推山”工程不尽如人意，进一步加剧了各方的担忧。

《上山》经历了风风雨雨

穿城而过的黄河夹在南北群山之间，兰州主城位于狭窄的山谷中，使得城市空间极其狭窄。据当地国土部门统计，山区、黄土梁、毛谷占兰州总面积的85%，河谷盆地仅占15%。受此影响，兰州市人口密度达到2.3万人/km2，部分城区拥堵甚至超过北京和香港。

“缺地”直接影响城市发展和人民生活。在兰州主城区，很多楼盘的销售价格已经超过了每平米一万元，而这个城市的市民平均月收入还不到3000元，房价收入比已经相当于东部沿海很多大城市了。

狭窄的城市空间也使得兰州市的道路交通拥挤不堪。整个城市的交通大部分依靠东西方向的三条主干道，拥堵在这里已经成为家常便饭。兰州也是全国唯一一个出租车受尾号限制的城市。在每年夏天举行的一些节日期间，所有的私家车都需要受到单双号的限制，因为主城没有地方修路。

兰州市国土资源局副局长李长江表示，经过多年的开发，剩余可供开发的建设用地非常稀缺，每年只有2000亩城市建设用地，是全国省会城市中最少的。“按照现在的速度，不到五年兰州就没地了”。

自20世纪80年代以来，兰州市将注意力转向了周围的荒山。比如黄河北岸的九州开发区，距离主城5公里。20、30年后，通过推山造地，滚动开发，把荒山、沟壑夷为平地。现在，这里已经开发了6000多亩土地，建造了130万平方米的房屋。目前有6万多人在这里居住和生活。然而，由于基础设施和公共服务的缺乏，该地区被孤立，直到2010年才得到改善。

90年代末，兰州开始在城东大青山推山。当时，计划将这座山夷为平地，这可以将“东风”引入城市，吹走城市中的烟雾，改善空气质量

面对新一轮的城市化，兰州面临着和全国许多城市一样的土地问题，但面临的挑战不是如何坚守18亿亩耕地的“红线”，解决土地短缺的瓶颈，而是在狭小的城市空间里没有耕地可占的困境。

目前兰州人均建设用地80.6平方米，兰州新城规划中提出2020年人均建设用地达到91平方米。兰州市城乡规划设计研究院高级规划师贾在接受本报记者采访时认为，从人均建设用地和城市多功能发展的角度来看，兰州市具有强烈的城市空间拓展需求。

于是现实迫使兰州重启“推山建城”的探索。兰州市国土资源局局长丁祖泉对本报记者表示，“兰州中心城市未来的发展，除了对现有城区进行空间整合和内涵挖掘外，不占或少占耕地，对荒山沟壑要求空间，这是必由之路。”

除了城市建设用地不足的原因外，国土资源部出台的未利用土地开发相关政策也给予了试点空间。2012年，国土资源部批准甘肃、广西、湖北等11个省区开展低丘缓坡等未利用地开发试点。这些省、自治区可以在第一批中确定两三个试点市县，每个试点市县可以确定一两个试点项目，开发出具有一定规模的可用低丘缓坡荒滩地区。

作为获批试点城市之一，根据试点规划，从2013年起5年内，兰州每年可开发规模不超过1.5万亩(10平方公里)的“未利用地”。2012年11月，兰州在黄河以北的荒山上开始了大规模的“推山建城”工程。在西北地区，与兰州地理条件相近的延安也在实施“推山建城”的大规模计划。

据本报记者了解，目前，国内市政工程建设领域的民营企业太平洋建设集团和广东房地产企业碧桂园集团已进入兰州，开始土地整理和基础设施建设。

企业资金充足，节约风险

现在，地方政府解决这个巨大项目中备受关注的资金问题的办法是推进企业的资本发展。

以太平洋建设承担的25平方公里面积为例，共

需要200多亿元,项目采取“建设—移交”的BT模式,由太平洋建设前期全额垫资。待其全部完成片区内所有荒山的土地整理和基础设施建设之后,太平洋建设投入开发的资金将由兰州市政府向太平洋建设集团支付,该公司还将获得9%的利润。据业内人士介绍,兰州市政府的还款资金,很大一部分将来自于把开发好的土地以“招拍挂”形式卖给房地产开发商获得“土地财政”收入。

而在碧桂园的建设项目当中,则采取了土地一级开发、二级开发联动的模式,碧桂园除了要土地整理和基础设施建设之外,还要进行房地产开发。2013年4月碧桂园在土地市场上获得了兰州市“推山造城”项目平整出的首批4宗800亩土地,土地总出让费用超过了1亿元,碧桂园还将为此投资数百亿元。

在这种模式中,政府可以前期很少的投入,取得拓展城市空间、促进地方经济发展、增加地方财政收入、拉低城市高房价等多重效果,自然会被地方政府认为是“推山造城”的好模式。但面对未来变化较大的经济发展形势和市场环境,企业尤其是民营企业是否具有如此大规模长期投资的实力?如果其资金链断裂,地方政府有无预案保证工程不蹈“烂尾”覆辙苦果?这些问题都值得地方政府警觉。

　　生态环境保护受考验

工程面对的生态和环保问题同样也受到考验。今年春季,在几场大风之后,兰州“推山造城”工程产生的灰尘飘到了对岸的居民区,许多居民对于这样人为产生的“沙尘暴”非常不满。在公众的抗议声中,甘肃省短暂叫停该项目,要求该项目加强环境保护的措施。民众对于“推山造城”可能造成的生态破坏重新开始担忧。

在国土资源部向相关省区市国土厅下发的《低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作指导意见》中,明确要求“推动未利用土地规范、科学、有序开发利用,提高土地资源利用的经济、社会和生态综合效益,将地质灾害和水土流失防治、生态环境保护置于优先地位、结合相关规划和设计,做好地灾危险性评估、水土流失评价和环境质量影响评价。”

但在实际试点操作过程中,包括兰州在内的多地项目确是“未批先建”。兰州“推山造城”工程已经热火朝天地展开了近半年时间,但环评报告仍未通过相关部门审批。实际上在此之前,该工程就是采取“先上车后补票”的办法,在工程开展的过程中才补足手续的不足,这种方式很容易让人们对施工过程中的生态风险和质量安全因素充满质疑。

甘肃省国土厅规划院总工程师孙鹏举认为,西北这样的地区生态环境承载能力较差,在低丘缓坡荒滩开发利用过程中有关各方要充分论证、严密规划,避免给当地生态环境造成破坏。在以“推山造城”等方式展开的土地开发过程中,对于施工技术的要求和质量的监控要严格,否则很可能会存在建成后地面塌陷沉降,局部地区出现水土流失、山洪泥石流的隐患。

据兰州市国土资源局介绍,在5月中旬向社会各界征询意见后,兰州未利用地开发的环境影响评估报告书已经完成,但目前仍在办理报批手续当中。

　　循序渐进防风险

据太平洋建设施工现场的指挥人员向本刊记者介绍,目前的该工程施工速度已经比原先预期的慢了许多。在最初的计划里,太平洋建设计划利用半年多的时间完成全部25平方公里的土地平整。但直到现在,才完成了大约3平方公里。而这显然与外界的质疑有关。

相关专家认为,现有的技术完全能满足“推山造城”的施工要求,但这要施工方严格按标准施工,政府要加大监督。兰州目前正在大规模开展的“推山造城”项目,可以为全国多地未利用地开发提供借鉴。在未利用地开发过程中,需要适度控制开发速度,总结试点经验,许多风险需要防患于未然。

在该项目规划的专家咨询会上,兰州大学资源与环境学院院长陈怀录认为,未利用地开发试点“要先做实验区,逐步推进。实验区进行过程中,注意运用新技术,防止污染和地质灾害;实验区成功以后再推进,如果不成功也不会造成太大影响”。

兰州市水电勘察设计院副院长王应平也认为,在兰州这样生态很脆弱的地区,如果规划做得不好,在实施过程中一些监督、控制不到位的话,会给原本脆弱的生态造成新的破坏。所以,政府在推进过程中,要做到监督到位、组织得当。建议按照试点的理念,循序渐进、加强监督。

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