李 韬：深刻认识和把握数字治理的内涵与实践进展

当前，继“马力时代”“电力时代”，我们已经进入“数据时代”“算力时代”，数字技术及其应用加速发展、跨界融合、全面渗透、泛在支撑着人类社会的各个方面。作为一种新兴的生产力，数字技术全面渗透到人类生产生活、政治经济、社会文化和国防军事等各大领域，促使生产力和生产关系发生变革。这既是国家和社会治理的难得机遇，处理不好也会变成最大的变量。伴随数字化网络化智能化的深入发展，一系列复杂的社会问题也相伴而生：数字技术下产生的权力转移问题，网络主权问题，数字平权问题，网络安全与数据安全问题，未成年人网络保护问题，垄断、竞争与创新问题，数字适应性问题，人工智能伦理问题，社会责任问题，传统血亲家庭关系嬗变等。传统国家和社会治理体系受到巨大冲击挑战，“治理赤字”日益加剧，加强数字治理日益成为全球重要议题。联合国等国际组织和各主要国家纷纷积极推进数字治理进程。

尽管数字治理是一个崭新的概念，但近年来围绕数字治理的实践探索一直在积极推进，理论界也展现出极大的学术热情，基于不同学科视角，对政务信息化、电子政务、数字政府、数字经济、数字社会、数据治理等问题进行了较为深入的研究，围绕数字治理，不同学科、不同理论视角的理解有歧义，也有交叉和共识。推进中国特色新型数字治理理论体系构建和实践创新发展，必须深刻认识和把握数字治理的内涵，全面推进我国数字治理的实践进展。

一、数字治理的概念辨析

（一）数字治理概念界定

传统意义上的“治理”主要是指政府对国家的治理，是政府行使领导权力提升公民福祉的系列制度安排与活动等。随着数字化技术与手段在治理领域中的不断创新应用，数字化赋能治理的研究成为学者们关注的焦点。部分研究认为数字治理是指各级政府和公共部门使用信息和通信技术以加强治理，也即管理者如何利用IT和互联网来有效地执行其监督、规划、组织、协调和人员配备的职能。总的来看，西方学者尽管也使用数字治理概念，但其实更多的是讲电子政务或数字化的政府治理。例如，Milakovich（2012）认为，数字治理指的是信息与通信技术关系的网络化扩展，包括更快地访问网络、移动服务交付、电话会议和使用多渠道信息技术来完成更高级别的双向交易。他还认为，从电子政务向数字化政务转变是必然的，公民参与和信息技术对实现政府治理变革非常重要。

本文认为，数字治理是更广意义上的治理，主要是指以数字化赋能治理体系和治理能力、构建新型治理体系为目标，在政府主导下，平台与企业、社会组织、网络社群、公民个人等多元主体共同参与相关事务的制度安排和持续过程。数字治理概念涵盖数字政府治理、数字经济治理、数字社会治理、数字技术治理等，既有“基于数字化的治理”，亦即运用数字化工具、手段、措施赋能现有治理体系，提升治理效能的过程；又有“对数字化的治理”，亦即针对数字世界涌现的各类复杂矛盾和问题的创新治理（李韬、冯贺霞：“数字治理的多维视角、科学内涵与基本要素”，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2022年第1期）。此外，从治理范围来看，数字治理既包括宏观层面的全球治理、国家治理、社会治理等，也包括中观层面的行业治理、产业治理等，还包括微观层面的平台治理、企业治理、社群治理等。从治理的动态过程来看，数字治理作为数字技术、数字经济、数字社会、数字政府在发展中产生的一种新型治理，包括社会治理理念变革、运行机制重构、治理方式转变、政务流程优化、体制机制调整与资源整合等（魏礼群、顾朝曦、倪光南、汪玉凯、李韬：“数字治理：人类社会面临的新课题”，《社会政策研究》2021年第2期）。从本质上看，数字治理是以人为本、共享共治的治理，是以政府主导、多元主体协同参与的治理，是以公共利益增进、个人福祉提升为目标的治理，是以数据为基础、数字技术和平台为支撑的治理。

（二）数字治理与相关概念辨析

数字治理与数字政府。数字政府相关研究主要集中在政府信息化、电子政务、数字政府等方面，虽然对数字时代治理概念界定的侧重点不同，但总体上着重在于描述数字时代的政府治理是什么，或者应该是什么（黄璜：“数字政府：政策、特征与概念”，《治理研究》2020年第3期）。数字政府强调的是以数字化方式重塑政府运行过程和服务模式，强调政务活动内容的数字化创新（何圣东、杨大鹏：“数字政府建设的内涵及路径—基于浙江‘最多跑一次’改革的经验分析”，《浙江学刊》2018年第5期）。事实上，政府信息化、电子政务、数字政府等是政府治理在不同技术条件与时代背景下的概念变体（王伟玲：“加快实施数字政府战略：现实困境与破解路径”，《电子政务》2019第12期），政府数字化治理是一个不断迭代演进的发展过程，政府治理信息化、电子政务、数字政府等概念侧重强调数字技术在政府治理中的重要作用，着重突出通过信息化、网络化、数字化、智能化的手段解决政府治理中的复杂性。总体来看，数字政府更加强调的是政府层面的治理，数字治理的概念内涵更加丰富、更具包容性。数字政府强调的是政府通过数字化手段有效地执行其监督、规划、组织、协调等治理效能和透明性，以政府为主导的政务性事务为主要治理对象。数字治理既包括宏观层面的全球治理、国家治理、社会治理等，还包括行业治理、产业治理、平台治理、企业治理、社群治理等中观、微观层面的治理。从治理手段来看，政府治理与数字治理都突出数字化手段在治理中的赋能作用，突出数据的基础性作用、数字技术和平台的支撑作用。从治理目标来看，数字政府与数字治理都突出强调公共利益的增进、个人福祉的提升、治理效率的提高。

数字治理与数字经济治理。数字经济治理主要是政府管理部门及其他主体以促进数字经济健康发展为目标，综合运用政策、法律、市场、技术、道德伦理及舆论监督等多种手段对数字经济的治理。习近平总书记指出，“完善数字经济治理体系，要健全法律法规和政策制度，完善体制机制，提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平，要完善主管部门、监管机构职责，分工合作、相互配合。要改进提高监管技术和手段，把监管和治理贯穿创新、生产、经营、投资全过程。要明确平台企业主体责任和义务，建设行业自律机制。要开展社会监督、媒体监督、公众监督，形成监督合力”（习近平：“不断做强做优做大我国数字经济”，《求是》2022年第2期）。事实上，数字经济治理是数字治理中最基础、最活跃的部分，数字经济发展中面临的一系列问题也是数字治理中最具复杂性、先导性、挑战性的问题，数字经济治理可为数字治理提供丰富的实践案例和源头活水，数字治理的治理原则、治理工具、治理评价等也可为数字经济治理提供理论方法和指导。

数字治理与数字社会治理。党的十九届五中全会提出，要加强数字社会建设，“提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。数字化、智能化的发展，促使社会结构和社会运行机制发生深刻变化，在为生产生活和社会治理带来便利化、高效化、精准化、透明化的同时，也带来了一系列问题挑战。数字社会治理主要是指依托数字技术和数字平台，多元主体协同参与对社会事务的治理。数字社会治理是数字治理题中应有之义，也是数字治理中最能体现共建共治共享价值理念的治理。在研究和实施数字治理中，必须坚持党对社会治理全面领导的多元主体协同共治原则，尊重人民群众在治理中的主体地位，坚持信息惠民，提供更多普惠便捷、优质高效的数字服务，让人们共享信息化发展成果。要有效协调政府力量、社会力量、市场力量，激发社会活力，促进社会正义和有序运行，有力推进共建共治共享社会治理制度建设（魏礼群、顾朝曦、倪光南、汪玉凯、李韬：“数字治理：人类社会面临的新课题”，《社会政策研究》2021年第2期）。

数字治理与数据治理。数据自古就有，将数据应用于国家和社会治理具有悠久传统，但直到数字社会到来，数据才成为一种新的生产要素，在国家和社会治理中的作用日益凸显。关于数据治理，由于研究视角的不同，对数据治理的认识存在较大差异，相关研究主要集中于两个方面，一是对数据的治理，二是用数据的治理，对数据的治理是把数据作为治理对象，用数据的治理侧重于将数据作为治理工具。数据治理源于早期的IT治理，与以IT系统、设备等作为治理对象的IT治理不同，数据治理的对象是数据。事实上，数据治理的内涵非常丰富，既包括微观层面的企业内部的数据治理，也包括对数据本身的治理，还包括通过数据工具实现政治、经济、社会的治理。整体来看，数据治理维度和层级不断拓展、深化，从最初关注企业内部的数据治理向政府数据治理，再向平台生态系统数据治理转变。总体来看，数据治理是更强调数据作为治理对象和治理工具的治理，与数字治理宏大的关切视野相比，是更加具象的治理，突出的是对数据的治理，以及以数据为手段对政务性事务和活动、企业内部的事务与活动的治理。事实上，数字治理与数据治理都是缘于数字技术变革和驱动的治理，是数字技术与原有体制机制相融合、嵌入的过程。这一过程包含了技术逻辑、行政逻辑和市场逻辑，如何将技术逻辑与行政逻辑、市场逻辑有效结合在一起，应当进行深入系统的研究（李睿深、李赟、高琴、李昊桐：“数字治理的科学内涵与实践价值—学术研讨会观点综述”，《社会治理》2021年第10期）。

二、我国数字治理的实践进展与成效

党的十八大以来，党和政府高瞻远瞩、审时度势，积极推动实施网络强国战略、数字中国战略、“互联网+”行动计划等，开启经济社会全面数字化转型和数字治理变革。

数字政府建设与治理取得积极进展。通过数字化、智能化手段赋能数字政府建设，有助于实现服务流程再造、提高政府服务效能，促使政府治理向更加科学、高效、透明、民主、包容、精细的方向发展。各级政府因地制宜创新数字政府治理实践。从浙江的“最多跑一次”，到上海的“一网统管”和“一网通办”，再到天津党管数据下的津门“智”理。这些创新实践一方面极大方便了各类市场主体和社会公众；另一方面也为创新政府治理新模式、构建新型政务服务和数字治理体系提供了实践基础。

数字经济治理体系逐步完善。2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%（中国信息通信研究院：《中国数字经济发展报告》，2022年7月）。数字经济快速发展一方面为中国经济增长提供了新动能，另一方面也不可避免地对原有监管模式、就业结构、劳动关系、分配关系等带来冲击挑战。近年来，党和政府推出一系列加强数字经济治理、反垄断和反不正当竞争、维护劳动保障权益的政策措施，提出要把握数字经济发展趋势和规律，推动我国数字经济健康发展，完善数字经济治理体系。国务院《“十四五”数字经济发展规划》提出，“探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式”，“建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局”，为加强数字经济治理指明了方向。

数字社会治理取得明显成效。数字技术正以前所未有的规模、速度服务和赋能社会的发展与治理，依托数字技术和平台面向百姓提供个性化服务、开展精细化治理，既包含以每人每户为中心的个性化数字化空间治理，也包含覆盖每分每秒的全天候数字化时序治理，更包含虚实融合的多维度数字化活动治理，这些都深刻改变着传统的社会治理。近年来，我国在社区治理、社会服务、应急服务管理及数字健康、智慧教育、智慧养老等方面开展了积极探索。在这次新冠肺炎疫情防控中，数字技术和应用在疫情监测分析、病毒溯源、在线咨询、防控救治、资源调配等方面发挥了重要支撑作用，有效助力复工复产，保障了疫情期间人民群众工作生活有序开展。

数据治理积极推进。随着数字技术的日益发达、数据总量的指数级增长，传统物理世界正加速映射出数字化孪生世界，不论是自然资源的利用，还是社会经济的运行，不论是微观层面，还是宏观层面，信息皆可通过数字化技术，以数据形式进行实时传输与处理，由表及里、贯穿始终、无处不在，使人类生活生产方式对数据日趋依赖，使数据成为国家和地区发展的基础性、战略性资源。但与此同时，与数据相伴而生的安全问题也日益突出，数据是国家基础性战略资源，没有数据安全就没有国家安全。中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出，要“加快培育数据要素市场”，但也要“加强数据资源整合和安全保护，探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性”。2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国数据安全法》，明确了“国家建立数据分类分级保护制度，根据数据在经济社会发展中的重要程度，对数据实行分类分级保护”。

三、数字治理实践中存在的问题与对策建议

随着数字化网络化智能化的深入发展，传统的国家和社会治理体系受到巨大冲击挑战，在治理实践中依然面临一系列新问题新挑战。

一是治理主体数字治理能力不足、数字治理思维相对滞后。数字治理首先要解决思维问题。基于千变万化的治理对象，治理主体的治理思维也应随之而变，各种治理主体应树立数字治理思维。然而在现实中，一些治理主体不同程度存在“脚”已经迈进信息社会的门槛，“身体”还停留在工业社会，“脑袋”还是农业时代的思想。针对数字化条件下的复杂问题，更是“心有余而力不足”，出现“一管即死，一放就乱”等现象。

二是数字治理理论研究相对不足，难以对加速发展的数字治理实践给予前瞻性指导。尤其是对数字化发展与治理的丰富实践缺乏深度的规律总结与科学分析，对事关数字时代国家和社会治理的重大理论问题还缺乏系统的研究与梳理，对事关数字经济、数字社会、数字政府的治理之策还缺乏前瞻性战略研究，对遇到的问题与挑战有时还无法给出相对理性客观、长期主义的答案。

三是全球数字治理存在规则不平等、秩序不健全等问题。互联网应该是平等的、普惠的、均衡的、共享的，每一个个体都应该拥有平等的权利，不同国家、不同族群、不同人群之间也应该拥有平等的发展权、参与权、治理权。然而，当前全球数字治理中，存在规则不平等、标准不统一、秩序不健全等问题。特别是传统地缘政治与新兴数字政治问题相互叠加、激荡，给全球数字治理带来新的挑战。面对中国数字化的高速发展，美、日、欧等西方国家出现联合倾向，以构建数字治理领域“朋友圈”，妄图继续维系网络空间霸权地位。

面对这些诞生于数字时代的新问题、新挑战，单一的技术逻辑无法回应和解决数字化发展带来的各类复杂问题，单一的市场逻辑和监管逻辑也无法应对数字技术变革下产生的新模式、新问题。它需要政府、学界和社会各界来主动拥抱这种变化，进行一种适应性的变革和调适，共同探寻数字时代的治理之道。应该转换视角、革新范式、优化逻辑、提升能力，不断深化对数字治理重要理论与实践研究。

一是树立数字治理思维，不断提升驾驭数字化发展与治理的能力。应创新治理方式和手段、提高治理效率和质量，更好用数字化手段感知社会态势、拓宽沟通渠道、助力科学决策，切实提升各治理主体对互联网发展规律的把握能力、对数字经济发展的驾驭能力、对网络和数据安全的保障能力。应通过培训教育等方式切实提高各级治理主体对于数字治理的认识和理解，准确把握数字中国建设和数字治理的时代意义和理论内涵，通过政策引导优化和完善干部考核与绩效激励制度，把数字治理能力纳入地方干部考核的重要标准。通过行业自律和企业社会责任等渠道，增进平台企业对于数字治理的规则意识、伦理意识和法治意识，通过行业标准、地方标准的制定，发挥平台企业技术优势，更好地提供数字治理技术和工具。通过形式多样的宣传教育活动，提升广大民众对于数字治理的主体意识、权利意识和参与意识。鼓励行业组织积极参与数字治理议程，有序推进网络社群参与数字治理监督问责。

二是加强理论研究，加快构建中国特色新型数字治理理论体系。近年来，中国数字经济异军突起，数字社会蓬勃发展，数字政府快速推进，但与数字化发展与治理相应的学术研究相对滞后、政策供给有待加强。政策背后是理论，只有穿透理论的层峦叠嶂，才能拨云见日、找到解决问题的切实可行的政策工具。应加强对数字化发展与治理丰富实践的规律总结与科学分析，对事关数字时代国家和社会治理的重大理论问题进行系统的研究与梳理，对事关数字经济、数字社会、数字政府的治理之策进行前瞻性战略研究。

三是在治理过程中应坚持包容创新与审慎监管的治理原则，把握好几个平衡。把握好政府主导与多元主体共同参与的平衡，合理界定政府、企业、社会组织和公民个人在数字治理中的角色，充分发挥各参与主体在治理中的作用；把握好行政逻辑、市场逻辑、技术逻辑与价值逻辑的平衡，充分发挥市场化手段在治理中的重要作用，充分发挥大数据、人工智能等在治理中的作用；把握好垂直治理与水平治理、分散化治理与集约化治理的平衡，坚持“自上而下”与“自下而上”相结合，充分发挥“自下而上”反馈机制在治理中的作用，同时，还要充分发挥行业协会、社会组织、网络社群、公民个人在水平治理中的作用。

四是积极参与全球数字治理进程，抢占全球数字治理国际话语权和规则制定权。2020年11月21日，在二十国集团领导人第十五次峰会上，习近平总书记强调：“面对各国对数据安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切，要秉持以人为中心、基于事实的政策导向，鼓励创新，建立互信，支持联合国就此发挥领导作用，携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。前不久，中方提出了《全球数据安全倡议》。我们愿以此为基础，同各方探讨并制定全球数字治理规则。”我们应高举人类命运共同体大旗，积极主动参与各类双多边国际交流与磋商，深入挖掘具有中国特色、中国风格、中国气派的数字治理理论成果和实践经验，讲好中国故事、发好中国声音。围绕数据流动、个人隐私保护、人工智能安全治理等国际社会关注的焦点议题，主动设置学术议题和公众话题，推动和引领全球数字治理形成以规则为基础的多元参与、以人为本、平等互利的治理格局，反对单边主义和霸权主义。实现与我国综合实力特别是网络强国建设发展水平相适应的数字治理国际规则制定权和话语权，促进数字时代的全球共同发展与繁荣。

（作者系北京师范大学互联网发展研究院院长、中国社会管理研究院院长、新闻传播学院教授）

责任编辑：吕红娟

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