秦始皇的中央集权制及其与夏商周三代王制的主要区别（下）

秦始皇建立的帝制国体既然已经将土地化公为私了，每个人都会想着自己拥有的土地越多越好，最好是拥有全天下的土地。

而这种欲望的产生势必不利于已经将天下土地视为己有的皇帝。

因此，皇帝势必采取必要的措施消除威胁。秦始皇不愧为拥有雄才大略的一代枭雄，洞悉了这一威胁的严重性，因而将治理天下的大权集中在皇室，并将它制度化。

从秦朝初期的政体设计上可看出这个制度的基本特点。

秦代的中央集权政制体系图①

第一，在中央一级，国家权力分为军事、行政、监察三部分，最高权力集中于皇帝，且保持一支可由皇帝直接指挥的军事力量，以防止郡县治权的独立。掌管军事、行政、监察的太尉、丞相、御史大夫号为三公。但此三公非王制时代的三公。王制三公的主要职能是辅弼君王、为君王提供咨询及教育和培养下一代君王。帝制三公的主要职能是执行皇帝旨令、保护皇帝及皇族安全、代行皇帝法度。

第二，设置郡县以管理天下百姓、土地和税赋，直接由皇帝委派郡守和县令，对百姓、土地和税赋实行集中节制。郡级政府同样实行军事、行政、监察三权分立原则，县级政府则未设监察。这一区别于王制的制度设计，否定了“天下田天下人得而耕之”的土地公有均等制度。新制度允许土地的多寡不同存在，即奉行的是“天下田能者多耕”的原则，为的是收获更多税赋。这就必须在将土地授予私人的同时，加强对耕者和土地的管理。由中央直接委派郡守和县令的方法，既保证了对这些官员的直接控制，又消除了他们将土地和百姓据为己有的可能性，而不将官员派往祖籍的做法，是一项了不起的政治智慧（现代东西方各种政体均放弃了这一智慧）。此外，秦统一前那些拥有世袭爵位和封地的贵族们，则被集中迁到秦的国都咸阳，总计约12万户②。

此后中国社会的基本行政体系就由中央、郡、县三级政府组成，而郡县两级政府在长达2132年的帝制历史中，维持着基本的一致性。如县的设置，嬴政称帝时约设县1000个，公元2年汉设县约1314个，1911年清末设县1381个，1972年中华人民共和国设县1479个（未含新疆、西藏和云南）。

秦朝的郡县制行政区划图

第三，监察权独立于行政权和军事权，尤其是郡级监察权直接隶属于御史大夫的制度设计，可保证对地方行政权和军事权的独立监察。这种设计颇有点像现代政体所推崇的独立监察权。而地方政府拥有的军事权又不归中央政府的太尉辖制，以便对太尉掌管的军事力量形成制约。

第四，在中央政府的九卿官职中，郎中令、太仆、卫尉、宗正、少府五职所授予的职能，是保证皇帝和皇族的安全、皇帝的独立行动能力和皇室所需。比较秦朝九卿职能和周代九卿职能，不难看出，周代九卿主要以天下教化、农事、百工营造、山泽畜牧、典礼祭祀、维护法度等事关社会公共事务及政策有关，而秦制九卿则着眼于皇室事务和皇室尊严、皇室安全的重大事项。九卿职能的变化反映了王制之天子和帝制之皇帝不同的心理倾向，这也同时会促成百姓的心理变化。举例来说，秦从商鞅变法开始就重视以刑法而不是礼乐治国，到了始皇时代，各类酷刑计有膑（剜去膝盖）、刖（锯脚）、宫、榜掠、腰斩、枭首、弃市、戳尸、坑死、凿颠、抽胁、镬烹、车裂、夷三族等。如460名非议秦始皇的术士儒生被坑杀，商鞅在秦孝公死后被车裂而死等。事实是，秦朝以酷刑著称，而失去了礼乐教化，人心不仁，儒雅斯文当然不再，酷刑之下人们不仅怨声载道，作奸犯科者也会大大增加，两者相济，陈涉、吴广就只能为了活命揭竿而起了。

秦朝的三公九卿制

当然，短命的秦朝不全是由制度设计的上述特点而致，更重要的恐怕还是人们不能习惯帝制国体而致。

这种不习惯典型地体现在项羽身上。前 206 年，刘邦攻入咸阳，由于刘邦和项羽有“先破秦入咸阳者王之”的约定，恼怒的项羽也攻入咸阳，并将秦都焚毁后自称西楚霸王而不是皇帝。

强大的西楚王国暂时取得统御天下的权力，并将包括刘邦在内的拥有军队的造反将领和被秦朝灭掉的六国后代封为 19 个王国，却没有明确这些王国与西楚王国之间的关系，如果项羽像秦始皇那样公开宣布自己为高于诸王的皇帝，估计刘邦也难有异议。

但老实的项羽还不习惯于称帝，于是汉王刘邦便纠集了几个王国一起攻击西楚王国，直到将项羽的力量消灭为止。刘邦是聪明人，当然知道选择帝制要比选择王制爽些。

但刘邦仍然面临选择分封制还是郡县制的苦恼，因周亡于分封，秦亡于郡县。权衡利弊后，他选择将两者折衷的策略，于是封 9 个同姓王（皇族）、8 个异姓王（一起攻打项羽的盟友）为诸侯，还将 130 多个功臣（如萧何、韩信等）封列侯，在未分封的土地上实行郡县制。

但刘邦清楚他封异姓为王可能对刘家天下的危害，便以各种理由削减异姓王，死前立誓“非刘氏而王者天下共击之。”

汉高祖刘邦画像

但汉代分封制与周代分封制并不相同，周代封地作为俸禄可世袭，封地国君拥有独立的治权；

汉代封地却是皇家给予勋爵者的赏赐，景帝并为封国委派丞相掌握兵符，诸王侯的兵权被控制在皇帝手上③，这实际上是一种郡县化的分封，列侯封号更是有名无实的一种名誉，因为列侯封地的实权掌握在皇帝委派的“国相”手中，那些归中央管辖的土地更是一律实行郡县制。此后唐代的“分封”也是如此。

但不管怎样，秦始皇建立的帝制国体释放了据天下为己有的欲望，则是不争的事实，秦代政治制度成为后世帝王执政体制的蓝本，也是不争事实。

帝制时代几乎只有争夺江山的记载而没有禅让天下的记载，就说明了这一点。

到了近代，孙文好不容易“谦让”了一回“大总统”，结果却是让一个私欲心重的袁世凯拣了便宜，以“尚贤”为立国之基的共和国差点又成了帝制。

汉朝刘邦分封异姓王疆域分布

自此，天下为公和法天则地思想，在经历大同（三皇五帝时代）、小康（夏商西周时代）进入乱世（春秋战国）后，为“天下为家”和“君子受命于天”（皇帝由天授命）思想所取代，以祭天为核心的礼乐制度，通过商鞅变法修刑开始，被逐渐修正为以皇帝为中心的至高无上的皇权制度。

经历春秋战国之乱，人心败坏，王制时代的礼乐逐渐废弛，其教化功能亦不再有效，于是只能变法以重刑典。

商鞅明白了这一点而孟子没有明白。所以，孟子到处游说要人们重视仁义礼智孝悌忠信，终其一生却未能阻止乱世的日益混乱。

但他像孔子一样赢得了后世的尊敬，成为中国的亚圣。当梁惠王问孟子怎样才能强国时，孟子的建议是：

王如施仁政于民，省刑罚，薄税敛，深耕易耨，壮者以暇日，修其孝悌忠信，入以事其父兄，出以事其长上，可使制梃以挞秦楚之坚甲利兵矣。（《孟子·梁惠王上）

孟子画像

商鞅虽然也是学习儒学之道长大，但他不像孟子那么迂腐，不认为省刑罚、事父兄、薄税敛、深耕易耨、孝悌忠信等，可以使国家成为坚甲利兵之国。

所以，他任秦相后，提出了使秦国成为高效“耕战”国家的政策。

这个政策抛弃了礼乐教化的王制传统，重刑法、奖耕耨、废井田、置郡县、禁止父子兄弟同居一室以利结婚生子等，基本上与孟子的主张相反，特别是他推行的“什伍连坐制”④，几乎是以怀疑“百姓是好人”的态度来对待百姓，这明显违反了儒家“天子作民父母”的准则。

但商鞅的变法取得了成功，一个以“耕战”为国策，重刑法、兼工商、组织严密的秦国很快强大起来。

商鞅“耕战”政策的核心是废井田，授田于私，任其所耕，不限多少，而赋税则改为以田亩计算，被开垦的土地越多，秦国政府所得也越多，在刺激农业生产的同时，将原本公有的土地化而为私，即家庭所有，且允许自由买卖。

这便不可避免地产生贫富分化，井田制下以平等为原则的庶民均富形态被打破，土地集中现象出现。

这时，拥有较多土地的地主便以雇、租代劳（政府以差、役代征），平等的庶民社会因贫富分化而出现地位差别，这等于彻底毁弃了社会稳定的经济基础。

商鞅变法

正如元代学者马瑞临所言：“役民者官也，役于官者民也。郡有守，县有令，乡有长，里有正，其位不同，而皆役民者也。”（《文献通考·序》）

自秦以降，军旅、营造、调征、兴学、助政等，民之税负日重，而赋税之制日详，使民日益穷困憔悴。

这不仅导致了秦始皇创立帝制后26年即因横征暴敛而亡国，也使帝制时代出现周而复始的官逼民反的社会动荡现象，一直延续到帝制末期。

近代共和初期共产党人掀起农民运动的根源，正是土地集中和地租日重现象的加剧。

秦始皇废封建、置郡县政策，同样摧毁了王制国体的分封与置爵制度，从此使郡县制成为帝制中央集权的制度基础。

从积极意义上来说，中国的国土被至于中央政府的统一管制之下，从而确保了中华民族国土的统一，并进而成为民族融合的物质基础，但同时也必须看到，爵位世袭制度并没有彻底消失，而皇室对土地的控制却被加强，且皇室成员因土地私家分割自重，成为帝制时代社会动荡的重要原因之一，直到宋朝赵氏皇家才基本消除了这一现象。

马瑞临对此认为：

古之帝王未尝以天下自私也，故天子之地千里，公侯皆方百里，伯七十里，子、男五十里，而王畿之内服有公卿大夫采地禄邑，……故其时天下之田悉属于官（按：公）。……秦始以宇内自私，一人独运于其上，而守宰之任聚更数易，视其地如传舍，而闾里之情伪，虽贤且智者不能周知也。……三代而上，天下非天子所得私也，秦废封建，而始以天下奉一人矣。三代以上，田产非庶人所得私也，秦废井田，而始捐田产以于百姓矣。（马瑞临《文献通考·序》）

王制与帝制的标志性区别，就在于是“天下为公”还是“天下为私”。以天下为私，一人将宇内之地独运者为帝制，而不以天下自私者为王制。

【本文完】

注释

①引自：吕思勉，图释中国史·中古史·秦之统一及其政策，吉林出版集团有限责任公司，2009 年。

②《史记·秦始皇本纪》曰：“徙天下富豪于咸阳 12 万户”。迁徙这些王制时代贵族至咸阳的目的，是防止他们造反复国。但将如此大数量的人口迁至国都，似不可信。此数如按每户5人计，计迁 60 万人于咸阳，况且富豪家族何止每户5人？以周代封国最多时的170国计，每国卿3人、大夫5人、士27人，加上周代中央官员300人，官员总数连各级封爵者，总数约 6500 户，就算考虑爵袭五世之限（公爵 9、5 世，侯爵240、4 世，伯爵 501、3 世、子爵、男爵共 1023、分别为 2 世、1 世），每世倍增，有可能作为富豪的户数不会超过 3 万户。在王制国体下，百姓受井田所限，不可能成为富豪；而战国后期各国推行变法废弃井田制后，能够通过土地买卖致富者即使数量可观，也不会作为要进行控制的力量而被迁徙至咸阳。另外。战国末期，全国总人口约 1100－1200 万，将 60 万人口迁徙至咸阳也是不可能的。

③景帝刘启时，由于封国实力在扩大，威胁到了中央政权。他决定削藩，随之引起七个封国联合反叛。平叛后刘启收回了封国的行政权和军权，并为封国委派丞相，封国实权转移到封国丞相手上，诸侯王权力被削弱，以此保证中央政府对封国的控制。诸侯国大小为几十个县，相当于郡甚或比郡还大，与郡平行。列侯（功臣）封地最大为县，小到几个乡。

④商鞅在秦孝公时推行的“什伍连坐制”的主要内容是：禁止父子兄弟同室而居，凡民有二男劳力以上的必须分居，且独立编户，同时以“农战”思想，将庶民按军事组织编制，五家为伍，有伍长，十家为什，有什长，一村为聚，之上是里、亭、乡、县、郡。里有里正，亭有亭长，乡有三老，不准擅自迁居，同什之民要相互监督，相互检举，如有人犯罪，要积极揭发，否则十家连坐。因为商鞅认为，“国之所以兴者，农战也。”（《商君书·农战》）。商鞅还采用优惠税赋、奖励农耕的土地政策，以吸引他国庶民前来秦国耕种。秦国的什伍制成为后世保甲制和户口制的基础；亦为公社化时期农业－军事共产主义之前例。

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