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决断制度的核心是决断权的归属问题。它的形成过程，与政治制度的 形成是同步的。决策主体在行使决断权时，有时会造成盲目决策，但这并不意味着这 种制度有其自身的重大缺陷。一人决断只是一种表象，它是建立在议事之 上的，是决策不可缺少的重要环节。

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在夏、商、周“三王”时期，王是奴隶社会的专制君主， 王权往往与天命相结合，具有不可触犯的神圣性。《尚书•大诘》中说 “天休于宁王，兴我 . 小邦周”。休是美的意思，宁王之称当时指武王，意为 伐纣而安天下。显然，武王的权力，代表了天的意志。这表面上有教化的 含义，但实际上王权本身就拥有最髙的决断权，即使在众人反对的情况下 也是如此。如周穆王欲征讨犬戎，决策过程中祭公谋父反对，他告诫说 “先王耀德不观兵夫”，但最终周穆王还是出兵，“得四白狼四白鹿以归”， 其后果则是“荒服者不至”，即不少边远地区的方国叛周而去在皇权时 代，秦始皇首创了中国封建社会的皇帝制度。在中央集权政治制度的框架 下，“天下之事无大小皆决于上”®。同对，军事制度也体现了中央集权的 原则。皇帝是军队的最高统帅，握有对全军的指挥权和决策权。皇帝根据 需要任命将帅和幕僚。将帅一旦任命，便拥有战场的决断权。

秦孝公重用商鞅，实行“农战”，秦 国综合国力由弱变强，这是商鞅的功劳，但更重要的是由于秦孝公最终的 决断，使变法得以实施；汉武帝在决策对匈奴是继续和亲还是用兵的问题 上，前后经过两次与大臣们的议事，最后才确定战略反击，从根本上消除 了匈奴的威胁。先议后断是中国古代决策的基本程序，对于重大的决策更 是如此。相反，在缺少集体智慧的前提下，皇帝虽然拥有决断大权，也常 常无计可施。北宋时期，宋与西夏战事紧急，辽乘机索取岁银，朝廷派富 弼与辽议和成功，解除了辽的威胁。当宋仁宗要给他赏功时，富弼却坚持 不受，并说：“增金帛与敌和，非臣本志也，特以朝廷方讨元昊，未暇与 契丹角，故不敢以死争尔，功于何有，而遽敢受赏乎？愿陛下益修武备， 无忘国耻。宋仁宗立志更改宋朝积贫积弱的现状，他提升任用范仲淹、 韩琦、富弼等人以后，每当他们进见，都要督促他们为早日实现太平盛世

献计献策，还数次命令他们逐条上奏 当世的要务。范仲淹曾对别人说：“上 用我至矣，然有后先，且革弊於久，

安非朝夕可能也。”〇)即皇上期待我已 到了极点，然而事有先后，在大家习 惯已久的情况下革除弊病，不是一朝 一夕能办到的。不久，宋仁宗又再次 召见他们，在天章阁给他们赐座，给 纸笔，让每个人当面把建议写出来，

范、富二人分条上奏十件事：第一严 明升黜制度，第二抑制供养侥幸，第 三精选贡举，第四细择官长，第五平

均公田，第六重视农桑，第七修速武备，第八减少徭役，第九广施恩惠， 第十令出必行。这些建议均被宋仁宗釆纳，特别是兴武备一项，要触及祖 宗旧制的变革，要面临守旧派的反对，可见当时宋神宗改革的决心很大。 由宋神宗求计心切的史实可以看出，皇帝决断，不是随心所欲的主观决 策，是乘众人之智的最高决策形式的体现。