中国知名读书会 一亿粉丝的秘密董十一下载
议事制度是在国家行政体制的框架内，生成的决策制度。一般而言， 由于战争的特殊性和紧迫性，战时多用谋士决策，平时则用国家行政官 员，以议事为主要方式进行决策。如果说谋士决策制度突出精英决策，那 么议事制度则是乘众人之智的决策原则的具体体现。
早在西周时期，就有内外朝议事的制度。如小司寇就是负责外朝、主 持集体议事的职务。外朝针对于内朝而言，是集众人心声的机构。一般国 家的大事，要通过咨询万民而定夺。其主要内容是：“一曰询国危，二曰 询国迁，三曰询立君。”®郑玄注释道：“外朝，朝在雉门之外。国危，是 指有兵寇之难；国迁，是指迁都改邑；立君，是指无嫡系，选于旁系。”雉门之外是指在宫城的第二道门之外®。三大要事中，战事为首要事务。 外朝制度，是部落时代的部落成员大会的一种延续，它是民本、民治思想 的一种体现。
内朝有两种情况：一是路门外的内朝，国君和三公、六卿大夫在此议 论国之大事，也叫治朝或正朝，是从氏族部落的贵族会议演化下来的。二 是路门内的内朝，亦称燕朝。国君和左右近臣在此研讨和执行政务，是从 酋长和左右办事人的会议演化而来的。
内朝和外朝，反映的是西周议事制度的两种形式。这些形式，是中国 古代决策体系中的有机组成部分，是君王决断之下的一种决策机制，还不 能与西方早期的民主制度画等号。尽管如此，它的民主作用是不可忽视 的，特别是在中国政治制度形成的早期。这一时期的议事制度对当时决策 产生了重要的影响。
《左传》定公八年（公元前500年），卫侯在和晋国的盟会中受辱，打 算叛晋，但又担心大夫不支持。王便召集大夫商议，言说受辱于晋的情 况，表明对不起社稷。大夫们说大王受辱是卫之祸，怎么能说是君的过 呢？为了得到国人的支持，王又通过外朝征求国人的意见，国人也积极支 持国王，才决定叛晋。《左传》哀公元年（公元前492年），记述了吴国攻 打楚国，要求陈国一同伐楚的史实。陈国原是楚的属国，现面对新的抉 择，陈怀公通过外朝询问国人：“欲与楚者右，欲与吴者左。”即愿意随楚 的站右边，愿意随吴的站左边。这是通过国人议事的传统决策国家危机的 大事。最后陈怀公听从逢滑的建议，认为楚虽然危难，但楚还没到像吴那 样滥用民力、穷兵黩武的地步，即使楚败，还可以复国，随楚应是陈国的 正确选择。
到了战国时期，过去传统的内外朝的议事制度发生了重大变化。特别 是国人在决策中的地位远不如从前。因为国人的成分在各个时期并不相 同，它不同于旧贵族，也不同于庶民，这种有经济实力和身为军队主要力 量的特殊阶层，在战国时期进一步分化，国人参与决策的程度也大大减 少。战国时期的议事制度突出了君王的主导地位，参与议事的主要是大臣 和谋士。此外当时大臣的职位易变性大，众多谋士穿梭于各国之间，加上春秋时期国君居住的宫城一般有三道门：第一道门叫库门，第二道门叫雉门，第 三道门叫路门。
战争的紧迫性，传统的外朝议事的制度逐步弱化，大臣或谋士在议事中的 作用增大。公元前360年，商鞍人秦劝说秦孝公变法修刑，实行农战，确 立赏罚制度，秦孝公认为商缺的计策不错，但甘龙、杜挚等反对，并在议 事会议上双方展开激烈争论。最终秦孝公还是采用了商鞅之策，在全国推 行变法，三年之后成效显著，拜商鞅为左庶长。秦国关于变法的决策，经 过了献策、廷辩、实行和最后得到全面认可的过程，体现了战国时代议事 制度以内朝决策为主的特色。
秦统一六国之后，议事制度呈现出多样化发展的趋势。在众多议事类 型中，内外朝依然是最基本的议事制度。内朝议事到西汉武帝时期也叫中 朝议事。它由皇帝将一些重大机密问题交由身边的近臣——中朝官进行讨 论决定。一般“大司马，左、右、前、后将军，侍中，常侍，散骑，诸吏 为中朝”®。除此之外，有时皇帝还把国家的一些元老重臣引入内宫与中朝 官一同商议决策；有时皇帝给专掌议事的议臣加上某些官号，“给事中亦 加官，所加或大夫、博士、议郎，掌顾问应对，位次中常侍。因此，这 —时期的内朝由皇帝身边的近臣和皇帝指定的心腹大臣组成，所议内容有 很强的保密性。外朝议事则不同于先秦，这主要是指其议事者而言。先秦 是国人，此时则是以丞相为首的政府官员，上至三公，下至六百石的议 郎、谏大夫、博士。列席会议的还有中朝官员以及特邀人士，如侍中、待 诏、学者、致士大臣等。
秦汉时期与先秦不同的议事制度有两种：一是由皇帝招集的御前会 议。参加者除了丞相、御史大夫等主要官员外，还有皇帝临时指定的人 员，主要对国家的重大问题进行讨论。二是宰辅会议，由丞相主持，由朝 廷重要官员参加，对重大军国大事进行决策。宰辅会议在秦汉时期的国家 重大决策中起着重要作用，特别是在汉武帝以前更是如此。宰辅会议之 外，还有百官会议，目的是为了广泛地征求意见。这些议事活动是对内外 朝议事制度的延伸和补充。
魏晋南北朝是古代中国政治制度的演变期。过去以丞相为首的三公， 划分成三大职能部门，即尚书、中书、门下三省。三省制在隋唐的形成， 也使议事制度发生了相应的变化。
隋唐的议事制度主要有御前决策会议，是由皇帝主持的最高级别的决 策会议，主要讨论最重要的军国大事。不同时期，御前决策会议的功用不 同。有时参加者是五品以上的高级官员，有时则变成了单纯的接见，而丧 失了决策功能；有时还可将其范围缩小，只限皇帝与宰相等重要大臣议事 决策，因此而称之为仗下后决策会议。
再者是宰相决策会议，决策较为次要的日常军政事务，采取集体决策 的制度，其主要标志是宰相奏状联置制，各宰相的地位在制度上是平等 的。值得一提的是，唐代很注重决策集团的人员素质。唐代前期的宰相人 选，出现了房玄龄、杜如海、姚崇等一批贤相。整个唐代都很重视通过科 举制度和铨选制度，选录地主阶级中有较高文化和较强决策能力的人员进 入决策机构和官僚机关。唐代长久不衰，得益于它有一支健全的决策队
伍。决策除了以上两种主要的议事制度外，还有扩大参与的百官会议，对 重大和复杂的军国大事进行讨论。
在唐代中后期，议事制度的重大变化是翰林学士和宦官逐步进入决策 系统，从而开始了议事、决策的复杂局面。此外，在唐宣宗时已产生了枢 密院，到五代时其权力更大，专门负责军事事务。这样，在中央决策体制 中，就形成了军事与行政并立的二元结构。
宋代的政治制度和军事制度发生了重大变化，其特点是皇权增大，与 之相适应的军权以分散相制的方式受到削弱，与之相适应的议事制度也具 有新的特点。朝参和百官奏事是相对应的一种间接的议事制度，从前的内 朝议事，演变成了引见皇帝和奏事，议事的主辅关系异常分明，在形式上 也突出了封建的等级观念。对重大军政问题的议事，依然保留了唐代的传 统，当时称为“集议”。
元代在始建之时，吸收汉制，在制度上有恢复传统的做法。其议事制 度主要有忽里台大会，即大朝会，蒙古宗王贵族和朝廷大臣一同参加，对 重大事务做出决定。廷议，元代不存在皇帝定期上朝听政的朝会制度，但 天子仍有不定期地接见百官讨论军政诸事之举，文献中多称之为“廷议”。 省议，即中书省宰相集体讨论时政。院议，枢密院官员商议某些军务的决 策会议。台议，御史台官员议事方式。此外，还有其他机构内部议事和地 方官员聚会议事以及百官集议等议事形成。
元代议事制度的层次性和多元性，是对传统议事制度的继承和发展。 明清之后，决策中的议事制度发生了重大变化。明代废弃宰辅制度使皇权
膨胀，议事制度在明代受到极大削弱，“政皆独断”的极端行为屡见不鲜。 据给事中张元铺统计，洪武十七年（公元1384年）九月十四日至二十一 日，内外诸司奏札达1660件，共3391事，朱元璋每日要处理奏章207件，
411事，以致“星存而出，日入而休” ®。这种独揽决策权的现象在历史上 无论是王权时期还是皇权时期，均绝无仅有。在这样的背景下，辅助皇帝 决策的内阁制产生。内阁的人选由大学士构成，这些耆儒与从前的宰相的 本质区别在于他们所扮演的角色是决策秘书，此后内阁人员的官位提高， 但他们参与决策的议事水平远达不到宰相的水准。从封建帝王“长治久 安”的角度考虑，内阁人员的才能决不能像从前的谋士那样文武兼备，否 则朱元璋也不会废除宰相制度。
与内阁相并行的宦官，因为都可亲近皇帝，因而在很长一个时期，明 代的宦官可代替皇帝批红。在宦官乱政的时期，正统以后的皇帝，差不多 都是荒怠懒惰或宠信宦官，有的甚至二三十年不上朝，朝政只有推给内阁 办理如果把皇帝与内阁大学士和宦官“议事”归于从前的内朝，那么 在明代外朝议事的主要形式是廷议。从字面上讲，廷议不是明的首创，但 廷议的方式却与传统方式大不相同。宣德以前的廷议由皇帝主持，正统之 后则由某部尚书或侍郎主持，廷议后将结果上奏，其性质仅仅是建议而 已，皇帝可以“自排廷议”。因此，廷议已失去了决策议事的功能。
清代的议事制度再度陷入文字议事的繁文缛节中。题奏本章和密折陈 奏是其间接议事的主要形式。此外御门听政虽说是面对面的议事，但君臣 的等级界限使议事变成了真正意义上的听而不议。皇权的进一步膨胀使传 统的议事制度名存实亡。
纵观中国古代决策过程中的议事制度，不难发现，封建社会的早中期 的议事制度健全而多元，它是战略决策的民主形式之一。它的科学性已寓 于重大的战争决策之中。从明代以后，议事制度的畸形发展，使决策机制 受到重创。皇帝一人决策的独裁局面或由皇帝亲近的文人、宦官非制度化 决策的开始，成为封建政治制度走向衰亡的标志。
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