[陈光]——(2005年9月22日)/阅读一次
杜宝良事件的法律分析
陈光
(中国政法大学民商经济学院，北京)
308天，105次交通违章，罚款人民币。来北京卖菜为生的小贩杜宝亮，在北京成了“名人”。他的故事不仅见诸报端，还以“杜宝良事件”为题，从各个角度展开论述。“杜保良事件”作为北京普遍存在的社会现象，反映了丰富的社会问题，但归根结底是一个行政处罚问题。笔者拟从行政法的角度对杜宝良事件进行一些有益的探讨。
交通管理部门开展交通执法，对道路交通违法行为实施处罚，属于行政处罚范畴。其执法目的和处罚程序既要符合道路交通法律法规的相关规定，又要符合《行政处罚法》的原则要求，确保执法目的和处罚程序的合法性。
笔者认为，北京市公安局交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的过程中确实存在诸多缺陷。杜宝亮的105次违规，都属于同一个违法情节，发生在同一个地方，持续了很久。但交警部门在对违章行为进行拍摄后，利用“电子眼”自动生成处罚结果，却未能及时提醒或警告违章司机，使得同样的违章行为长期、持续、反复发生。虽然违法者最终受到了严厉的惩罚，但他们严重违反了行政处罚的目的和许多行政处罚的原则。
行政处罚的目的是有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，也是为了惩罚和教育违法者，使其今后不再犯罪。100多项违法行为没有得到纠正，远远不能有效实施行政管理和维护交通秩序；对于违法100次以上而不知道执法机关作出的行政处罚决定的违法者，很难说能起到惩戒和教育的作用。所以105行政处罚很难说体现了行政处罚的目的。
我国《行政处罚法》规定，我国的行政处罚原则包括法定处罚原则。惩罚的法理包括被惩罚行为的合法性。意味着行政处罚的实施必须以法律、法规或者规章为依据。法律上没有处罚。法律、法规、规章对行政处罚没有规定的行为，不予行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线应当符合道路交通安全畅通和国家标准的要求，并保持清晰、醒目、清晰、完好。新增、交换、更新限制通行信号，应当提前向社会公告，并广泛宣传。”西单交通队对杜宝亮实施行政处罚所依据的交通标志不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志无效；基于这个标志的行政处罚也应该是错误的。
法定刑原则还包括法定刑程序。其内容包括行政处罚的实施不仅需要法律实体，还需要法律程序。没有法律依据或者不符合法定程序的，行政处罚无效。我国行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定条件：违法事实确凿；有法律依据；较小的罚款(对公民罚款50元以下，对法人或者其他组织罚款1000元以下)或者警告。由此可见，“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关决定实施行政处罚时，需要说明理由并告知当事人权利，听取当事人的陈述和申辩，送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。行政处罚决定作出前，不告知依法给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述和申辩的，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第一百零七条第二款还规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，违章105起，违章者不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中不执行法定程序的体现。西单交通队对杜保良的105项处罚中，有81项处罚未出具书面处罚决定，也未履行“书面告知”的法律义务，违反了法定程序。《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定应当在公告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定送达当事人。在“杜宝亮事件”中，交管部门实施的105项处罚，没有一项向当事人送达行政处罚决定，明显违反了行政处罚的法定程序。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚应当遵循公平、公开的原则。公平处罚原则也被称为“合理处罚”原则。这个原则类似于国外的比例原则，其内容包括：行政执法的目标应该是满足法律规定的目的，动机是好的，不是为了增加交警部门的收入，而是为了维护交通管理秩序。这是目的问题。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于目标的实现，那也行不通。第三，你的手段和目标之间，你的手段是相称的。你不能“用高射炮打蚊子”，也不能“用牛刀杀鸡”。只要能够达到法律意图，就应该尽量以更有利的方式处理。只要能维持交通秩序，就没必要开高额罚款。105项违法处罚明显缺乏执法人性化，违背了行政处罚的公正原则。105违规，105处罚，不合理。比例原则是一个来自国外的原则，在中国已经被普遍接受。一般来说，比例原则分为几个要求。
《行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚和纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须有惩罚做后盾，教育不能代替惩罚。为了制止和预防违法行为，应该对被处罚的违法行为给予帮助和教育，这是不可忽视的。105倍的行政处罚违背了《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合的原则。当司机违法时，执法部门应在处罚司机的同时对其进行教育，以增强其守法意识。作为一个执法部门，当司机违法数十次时，对其进行批评教育是绝对必要的。所以杜保良违法105次，被处罚105次，明显违反了惩罚与教育相结合的原则。显然，对违法者只有“惩罚”而没有“教育”，他们涉嫌为了执法和罚款而执法。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，在行政处罚的设定、实施、程序等方面的规定都体现了这一指导思想。保护相对人权利的原则本质上由保护相对人陈述权的原则、为自己辩护的原则和没有救济就没有惩罚的原则构成。相对人有权对行政机关给予的行政处罚进行陈述和申辩。交通管理部门在行政处罚程序中违反“告知义务”，直接影响相对人陈述权和辩护权的行使，难以保障相对人的权利。
有人认为，在“杜宝良事件”中，交通管理部门违反了一事不罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括当事人对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚(《行政处罚法》第46条)。杜宝亮的违法行为不是同一行为，而是同一种行为，同一违法主体，同一违法情形，同一法律规则。
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