县级机构改革最新动态

县级机构改革存在的问题及建议_如何进一步深化县级政府机构改革

如何进一步深化县级政府机构改革王欣杰(河南省郑州市河南省社会科学院工业经济研究所)摘要：多年来，县级政府机构改革始终未能跳出“简化-扩张-再简化-再扩张”的怪圈。深层次原因是“全能政府”无限扩大了政府职能；政府职能存在错位和越位问题；干部人事制度不合理；监督机制不健全；绩效评估机制不科学。解决这一问题的根本途径在于：转变政府职能；建立有限责任政府；理顺党政关系、政府与政府部门关系；科学确定机构设置和人员配置的依据；建立科学合理的评价体系；做好机构改革中的人员流动。

关键词：县级机构；改革；政府职能转变图分类号：D625文件识别码：a文号：1003—0751(2005)04—0010—06县级政府机构改革是机构改革体系工程的重要组成部分。《行政许可法》的颁布实施，对政府职能转变和依法行政提出了新的更高的要求。如何采取有效措施，加快县级政府机构改革，促进县域经济持续、快速、协调、健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

1.县(市)级机构改革存在的主要问题一是政府机构规模臃肿，领导人数失控，财政负担过重。50年来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了不懈努力，先后进行了12次大小机构改革。虽然每一次机构改革都取得了一定的成效，但始终没能跳出“简化-扩张-再简化-再扩张”的怪圈。在地方政府机构改革中，县(市)级政府的范围最广，难度最大。这不仅是因为县级事业单位是我国最基层的行政单位，也是因为县级事业单位是连接城乡的关键层级和中间部门。在中国2800多个县(市)中，超过三分之一的县级政府面临财政赤字。可以说全国大部分县的财政都是‘粮食财政’和‘乞讨财政’(对上级来说)，甚至极少数变成了‘抢财政’(对农民来说)。“从全国来看，平均乡镇人口与乡镇财政人口的比例约为301，部分县为141。

“根据有关部门对全国1020个有代表性的乡镇的抽样调查，每个乡镇的党政机关内部平均人数为16人，其人员平均人数为58人，比正常编制高出2至3倍；平均每个乡镇有19个下属单位，人员达到290多人，严重超编。”“小政府大社会”的城市管理体制一直是石狮市人的骄傲，现在石狮市政府部门的数量从1988年建市时的11个增加到18个。

如果去掉兼职，石狮市市委书记在市政府成立的时候其实是一正一副，但现在是一正四副五秘书，市长从一正三副增加到一正七副；该市成立时，全市共有事业单位1421个，截至目前，共有事业单位264个，5747人。据相关统计，截至2004年，河南省110个县(市)中，91个县政府有724名副县长，19个县级市有168名副市长，还有14名县级干部和助理县长。有906名副县长

第二，党政职能重叠，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，党委和政府几乎都是分管同一件事，每一项工作都是党委副书记或者常委分管，政府有副县(市)长分管。因为副职太多，一个副职平均只管理两三个局、委，必然导致“八多一低”，即会议多、发言多、文件多、陪同会议多、检查多、领导班子多、内耗多、行政费用多、工作效率低。领导小组有很多种，有工业、农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等常设领导小组，也有比较临时的领导小组。几乎每一项工作都在开展，成立了一个领导小组，一个县成立了100多个领导小组。每个领导小组都有党、政府、人大和CPPCC的领导成员参加。

政府机构职能的重叠和重叠也非常严重。例如，在一个县的政府机构中，除了经贸委之外，还有中小企业局、有色金属工业局、煤炭局、工业区管理委员会、主导产业办公室、行政公司等部门；除了农业局，还有农业发展局、扶贫局、烟草局、烟草局、畜牧局、菌类局等。除了水利局，还有一定的水库管理局，一定的灌区管理局，一定的河区移民局；在林业管理方面，不仅有林业局，还有果务局等部门。在社会事务管理方面，交通由公安局、交通局、农机局等部门管理县级机构改革最新动态。因为内部机构多，下属机构多，行政部门多，多头管理，人员多，会议多，评比多，升级达标多，费用多，手续多，印章多，纠纷矛盾多，严重影响工作效率。

第三，政府职能错位越位，政企不分，政务不分，政社不分。从政府与企业的关系来看，政府并没有完全脱离企业活动，在一些领域仍然存在行政干预，它仍然管理着许多不应该管理、不能管理、不能管理好的东西。政府取消或重组行业直接主管部门带有浓厚的行政色彩，政府在投资、生产、销售等方面也严重干预企业行为。政府管理很辛苦，企业很累。

一些县级政府深入参与农业经济管理，以至于要种什么地，怎么种，春播、夏管、秋收等基本农业生产都成了县级政府职能范围内的事情。从政商关系来看，有的机构履行大量行政职能，有的局有几个机构。很多地方为了精简政府工作人员，在原政府部门下设立了机构，把相应的审批权和执法权放在这些单位里，让它们为供养人收费。从政府与社会的关系来看，政府还不够分权，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织也不能真正

适应市场经济发展的需要。乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担，影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优惠政策。比如在税收方面，省政府定为2∶8分成，地市级政府则改为3∶7分成，其中1成被地市级政府截留。各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改革，但仍保留有相当数量的审批项目；虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的深层原因分析（一）“全能政府”使政府职能无限扩大在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成为全能政府。政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。

政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。经济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。随着行政主体的发展和不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；政府机构一有条件就升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。

使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法，不去执行，使规定形同虚设，不起作用。用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规定和要求。即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。

不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏公正严肃的约束与监督机制。机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚至走形变样。组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。

这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。而财政拨付与支持则是随机构和人员的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。由于没有通过财政硬约束来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设机构、增加人员。此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。

同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议（一）转变政府职能，打造有限责任政府职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减少，机构改革目的就达到了。因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政府职能这个基础和根本。由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府和中央政府又存在明显区别。不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。”在当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。二是实行政事分开，重点是“收权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。改革对事业单位的投入体制，对公益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨款，差额部分实行市场调节；对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。三是实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。凡是市场和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要积极培育和规划社会中介组织，将各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。会计、审计、律师事务所等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。县市政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。推进县级政府机构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。党的组织不是政府，不是国家的权力机关。机构改革最终取得成功，必须坚持党政分开的原则。中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部任免程序应当在法律上有明确规定。对党员干部的管理要遵循党务程序。政务程序应由法律明确规定。执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。建议采取三个办法解决党政分开问题：一是从领导分工上解决。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、职数过多问题。二是从职能上解决。党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。大量的经济调节、宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。三是从机构设置上解决。依据职能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。撤销县（市）委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。县市委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办(地方志办)、机要局、保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；组织部、老干部局、编办、县(市)直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；所有管理工业的机构、部门合并为一个机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理职责交由工业发展局统一履行；农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委员会履行；宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应科室；林业局、果品局合署办公；水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科室，明确职责；民政局、宗教局、残联合署办公；统战部、台办、侨办、工商联等合并办公，内设相应科室，明确分工和职责；政法委、综合治理办、610办公室合署办公，内设相应科室，明确职责；纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。对于编制10名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30名以下的设一正二副，任务特别重的不得超过一正三副。同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放给县级政府，省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。省级政府要切实履行经济调节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划，创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指导和协调。地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。不再与县市政府争资源、争资金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。乡镇政府主要是为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作职能放在搞好社会

机构改革后强势部门 小县机构改革方案

Zhicheng.com(1月18日)

2018年3月13日，国务院机构改革方案公布。根据计划，改革后，国务院部级、副部级机构减少8个，除国务院办公厅外，国务院设立26个部门。与以往主要涉及政府机构和行政系统的机构改革不同，这次机构改革是一次全面的改革，包括党、政府、人大、CPPCC、司法机构、群众组织、社会组织、事业单位、跨军区以及中央和地方各级机构。

推进机构改革是当前地方政府面临的最重要的改革任务。机构改革是市县必须完成的规定动作，以保证中央和省级机构改革能有基准，机构职能体系能贯穿并有效实施。在总量控制的前提下，各地要在优化设置上有所创新，既允许一对多，也允许多对一。

机构改革是在不同地方预先安排的

2018年12月13日晚，山东省长岛县召开中共长岛县委全面深化改革领导小组第十二次会议，研究《关于县退役军人事务机构组建设立的意见》、《长岛县监察委员会派出乡镇(街道)监察室工作实施方案》。

长岛县是山东省唯一的海岛县，位于胶东和辽东半岛之间，黄海和渤海交汇处，渤海经济圈的连接带，东部与韩国和日本接壤。该县由151个岛屿组成，包括10个居民岛。岛内陆地面积56.8平方公里，海域面积3541平方公里，总人口42500人。

在市县机构改革中，长岛县列为小县城，改革后党政机构数量不能超过35个。为了深入贯彻党和国家机构改革精神，顺利推进机构改革，长岛县紧紧抓住机构改革转型优化责任重点，努力提高改革综合效益，构建优化高效统一的机构运行体系，进一步深化实施，形成改革整体效果。

在这次机构改革中，长岛县坚持与上级改革精神和系统规划高度融合。长岛县编办相关负责人表示，围绕党和国家机构改革主线，长岛县编办继续紧跟改革步伐，多次组织学习研究，深刻领会上级改革精神，切实提升政治地位，围绕全面落实推进长岛海洋生态保护和可持续发展要求。结合实际，深入学习先进地区改革的经验和做法，深入探索体制机制和机构设置现状，梳理改革前后的部门和职能调整，研究体制调整后的机构设置和设置，明确改革目标

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